1902年6月，锡良由热河都统调任四川总督，赴任途中奏请朝廷设立川汉铁路公司。锡良雷厉风行，到任后立即投入运作，1903年1月在成都设立了官办川汉铁路公司。1903年6月18日，在四川奏报的集股章程六章五十五条中规定，川汉铁路公司的资金来源主要由四部分组成：一是官股，即为地方政府持有的股份；二为商股，是地方富商认购或者在上海等地招募的股份；三为民股，主要是租股，就是来源于农民的地租；四为利股，是以前三种股本为流动资金，从事别种商业投资，收获得利润作为二次股金。

其中第三种来源使得人数众多的贫苦农民成为铁路股东，锡良的筹款之举时这样说：“力主自办，集绅会议，奏设专局，招商股，筹公股，复就通省田租岁抽百分之三，名为租股，数年积至千万以上，股款之多，为中国自办铁路最。”在承平时代，锡良不失为一员能吏干将。暂时牺牲部分群体利益服务于整体近代化建设，在后发展国家中屡见不鲜，也不失成功案例。

但是，在危机时代，在清末社会，锡良的举措只能成为一步险棋，将为川汉铁路、甚至四川全省的命运埋下一个最不稳定的伏笔。锡良离任之时又将官办铁路公司改为商办。公司由官向民的转型时期，债权债务存在很大的不明朗性、争议性，这就为清庭发动国有化运动、制定赎买政策增加了难度，引发纠纷当在预料之中。

1906年7月，继任川督王人文以四川布政使护理川督。

邮传、度支两部分别发出电文，要求四川护理总督王人文立即清查川汉铁路公司账目以备政府接收。9月22日，朝庭以皇帝名义发出谕令，要求停收川路股款，并饬王人文查明股款的确切数额，拟换发国家铁路股票。

3天后，邮传部发出的电文更加明确地表示了朝庭的处理办法：对所有川汉铁路的股本——无论官商民各股——已经用在铁路上的股金，国家换发国有铁路保利股票，没有使用的部分，任凭取回股本，也可以继续入股，也可换发国有铁路保本股票，至于亏损部分，国家不予补偿，由具体经办人负责。[]换发后的所有国有铁路股票，也可分红，也都可以向大清、上海交通两银行进行货币抵偿，在一定程度上，国有股票兼有国债功能。

但四川股民对铁路国有政策的态度是并不一致的。

蒲殿俊、罗纶这些新一代士绅属于民主党等立宪派的阵营，丰富的学识和经历让他们在内心非常清楚民办铁路的种种弊病，可以说是倾向于铁路国有化的。湖北的民主党人士汤化龙就明确表示了自己对铁路国有政策的拥护。他们甚至有过留洋经历，但是作为富有新思想的青年，他们对满族出身的官员把持责任内阁非常不满，也反对朝庭对国会请愿运动的压制，所以在捍卫经济利益、抗议中央决策的同时，不可避免掺杂着政见之争的因素。

所以，即使在内心并不完全反对铁路国有化的立宪派人士，一来不满朝廷的赎买政策，二来希望对朝庭施压，借此深化政治改革，也都作出了不同程度的抗议反应。9月28日，四川咨议局议长蒲殿俊、副议长罗纶代表四川各界绅民2400多人向朝廷呈交请愿书，谴责邮传大臣盛宣怀对待四川商民的要求置若罔闻。

再有就是众多的绅商股东，这部分人大多出身传统士绅，在民众中富有声望，并且投资田产或实业，拥有相对雄厚的资本。他们对铁路建设的投资热情一方面是出于传统士大夫的责任心，希望能为救亡图存贡献一份力量，另一方面也希望在铁路建设中获得丰厚利润，这部分人才是民办铁路的真正受益者。他们的爱国情怀和对财富的追求都是发自内心深处的，如果结合得当，会进一步崛起为中国实业界的中坚力量。但是他们对铁路国有化缺少深层次的认识，对外债抱有很大的偏见，反对朝庭的“卖国”行为，更重要的是在于铁路国有过程中因为股金缩水，他们又是最大的切实受害者。就导致他们与朝庭难以形成统一意见，以致裂痕越来越大。

而众多乡村农民和普通市民通过被政府抽取租税的方式在不自知中也成了股民中的一部分。厘税的增多，再加上舆情和革命党的煽动，让他们更是站在铁路国有政策的对立面。

但是在10月14日之前，因为川人并不知晓借款合同细节，所以反抗浪潮还并不算激烈，甚至要弱于其他省份。

10月14日，四国银行团借款合同寄达成都。

国民党人士邓孝可公开立即发表《卖国邮传部！卖国奴盛宣怀！》一文，指出借款合同“今直将路完全卖给外人外，更以两湖财政作抵。我自信四川非无人性，非属野蛮之血性男子，今可以起矣！”

《蜀报》在东风社的授意下则立即刊发号外，并总结出盛宣怀数条罪状，一为“卖路”，二为“路线给了外人”，三为“用款规给了外人”，四为“工程规给了外人”，五为“购料规给了外人”，六为“利息规给了外人”，七为“夺诸国民，送给外人”。

国民党人罗纶、刘元声以及其他各界商民也连连发表言论，怒斥盛宣怀“卖路”行径，认定“大部借款合同失败，丧尽国权”，并强调川中商民之所以反对，实因“借此丧失国权之款，不在路归国有，而在名则国有，实为外国所有”。

10月17日，四川保路同志会在刘飞扬的授意下，由国民党在成都成立。到会者2000余人，代表们推选蒲殿俊为会长，罗纶为副会长，并推出以85岁高龄的翰林编修伍肇林为首，前往总督处提出反驳，同时散发《保路同志会宣言书》等文告，决定定期出刊《四川保路同志会报告》，宣传“路亡国亡，路存国存”、外争国权、内争民主，号召全省群众联合起来“破约保路”。

同日，川督王人文接见保路同志会请愿团，并表示：“总督职为民，民有隐，总督职宜请，请不得，去官，吾职也，亦吾乐也。”

待到王人文闭门认真分析借款合同之后，对合同中借款使用须由主借银行监督，须以厘税作抵，工程须聘用英德美各国1人等款项不能认同，按他的理解，此为十足的“卖国条约”，便以《川汉铁路借款合同丧权辱国并请治邮传部尚书盛宣怀误国之罪摺》上奏朝廷，指出借款合同十余年惨不忍闻所谓‘瓜分’之谣传，于此将合力以实践，“稍有识者，读此合同，无不痛哭流涕。”

他还从法律程序上予以反驳，“四川川汉铁路关系本省权利存废，应由本省咨议局议决”。因此，国有政策的颁定有悖法律，应“分别交院、交局（资政院、咨议局）开会议决”，“以遵法律而顺舆情”；另一方面，最新颁布的国有政策却将干线展拓，把不属干线的宜昌至夔州府六百里路段划归了国有；其三，停收川省租股，削川民股，害怕“民间误会国家将以从前股本为捐款，······虑别生枝节。在复邮传部的电文中要求“（存款）应尽还川人”，“已用之款”方可“换给国家铁路股票”。

王人文言辞激烈、敢于犯上的言论立时受到广泛赞同，川中商民受其鼓舞巨大，并在同僚中声名鹊起，当时的《大公报》对此评论说：“署川督王人文居官以来，初未有赫赫之名，闻日前奏劾盛氏，痛论其误国殃民之罪，洋洋洒洒二千余言。诚可谓一鸣惊人。”

如此一来，最初对铁路国有政策并不反对的四川护理总督，此时却成为川中反对国有政策及借款合同的一面旗帜。

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